El presente trabajo tiene como finalidad
identificar las tendencias socios territoriales emergentes que se están
manifestando en el espacio de Venezuela como consecuencia de las políticas
regionales y locales implementadas en el país con el fin de fortalecer el
desarrollo local. Se parte de un marco teórico y conceptual, donde se asume la
globalización y la dimensión local como dos procesos que actúan como polos
complementarios creando una nueva organización: en lo político, en lo
tecnológico y en lo económico. Las tendencias globalizadoras y
descentralizadoras, así como el desplazamiento del Estado de Bienestar, dan
paso a nuevos enfoques de desarrollo, donde se fundamenta el valor de una
redefinición de la función territorial: El territorio no se concibe como un mero soporte de
actividades sino como un ámbito donde se entretejen relaciones para el
bienestar de la sociedad. El
desarrollo local surge como nuevo enfoque regional. Según estos fundamentos
teóricos y teniendo en cuenta algunas experiencias internacionales, se analiza
el desarrollo local en Venezuela: las estrategias regionales y locales
implementadas en el país para la organización del territorio venezolano como son
la desconcentración
concentrada y la descentralización desconcentrada. Se identifican las tendencias emergentes que se están
generando y que inciden en la estructuración del Estado y en la organización
socio territorial del país tendente a fortalecer el desarrollo local.
Teniendo
en cuenta las bases teóricas y conceptuales del desarrollo local, la realidad
socio-espacial de Venezuela, sus políticas regionales y locales y algunas
experiencias internacionales se trata de dar respuesta a las interrogantes siguientes:
¿Cómo ha contribuido el enfoque de desarrollo local en los procesos de
descentralización? ¿El enfoque de desarrollo local permite un mayor control
sobre el territorio y los recursos naturales existentes, facilitando la
regulación, el manejo, la conservación y el uso sustentable de los mismos?
¿Cuáles son las tendencias emergentes en el territorio que fortalecen el
desarrollo local?
Para
dar respuesta estas interrogantes el análisis se desarrolla teniendo en cuenta
como ejes trasversales los aspectos siguientes: ¿Las estrategias regionales y
locales promueven el fortalecimiento del tejido social relacionando actores en
función de un proyecto social, económico o político? ¿Estas estrategias
contribuyen a generar mayor equidad social? ¿Promueven la inclusión de los
grupos sociales tradicionalmente más excluidos? ¿Cómo se articula la
perspectiva local con los procesos nacionales o globales o viceversa? ¿Qué
nuevos retos se plantean para Venezuela?
Sustento
teórico y conceptual
El
estudio asume la globalización y la dimensión local como dos procesos que
actúan como polos complementarios creando una nueva y compleja organización: en
lo político el Estado cede protagonismo a otros actores dando paso a la
‘sociedad red’, en lo tecnológico las nuevas tecnologías de información, los
sistemas de transporte y las telecomunicaciones crean una sociedad más
integrada y en lo económico, en los sistemas productivos los mercados adquieren
una dimensión global. Nueva organización que genera cambios productivos,
geográficos, económicos y sociales creando profundos desequilibrios
territoriales.
Por
otra parte, las tendencias globalizadoras y descentralizadoras, así como el
desplazamiento del Estado de Bienestar, dan paso a nuevos enfoques de
desarrollo, en los cuales se fundamenta la redefinición de la función
territorial: la territorialización. El “territorio no se concibe como un
mero soporte de actividades sino como un ámbito donde se entretejen relaciones
para el bienestar de la sociedad” (Pecqueur y Colletis, 1996, citado en
Camargo, 2005). Dicha territorialización busca amortiguar los efectos de la
globalización y asegura la emergencia de las capacidades endógenas (Maillat & Grojean, 1998,
citado en Camargo, 2005). La territorialización se concreta en el ámbito local,
escala territorial donde se materializa la vida cotidiana y donde convergen las
necesidades de generar empleos, satisfacer las necesidades de la población, crear
riquezas, salvaguardar los recursos naturales, en fin crear una sociedad con
mayor cohesión social y económica.
El
desarrollo local surge como nuevo enfoque regional; se asume como el
aprovechamiento de los recursos y potencialidades endógenas, entendidas siempre
como punto de partida y nunca de llegada para un nuevo tipo de desarrollo
centrado en lo local. Se resalta la fuerza del concepto de Desarrollo Endógeno Local y el
aprovechamiento del potencial endógeno en el territorio, que contempla la acción global de
movilización de los actores locales, con el fin de valorizar los recursos
humanos y materiales de un territorio dado, manteniendo una negociación o
diálogo con los centros de decisión económicos, sociales y políticos en donde
se integran y de los que depende. Su consecución requiere de la aplicación de
instrumentos o mecanismos innovadores de organización y participación. Como una
estrategia territorial de carácter pluri-dimensional e integrado, el desarrollo
local supone la implantación de un proceso sistemático y sostenible, a largo
plazo, de dinamización del territorio y de la sociedad local, mediante la
participación de los principales actores socioeconómicos y políticos locales.
Como objetivo superior el desarrollo local busca generar dinámicas tendentes a
fortalecer a las ciudades como centros de prácticas productivas, políticas,
culturales y sociales. Los gobiernos locales se convierten en gestores y
promotores de este nuevo enfoque y se plantea la necesidad de diseñar nuevas
estrategias y la instrumentación de mecanismos de gestión acordes a las
exigencias y a las realidades locales (véase Rodríguez, 2001, Alburquerque,
1997; entre otros). El desarrollo local se fundamenta en una nueva
gobernabilidad basada en relaciones horizontales, en el fortalecimiento del
capital social y de redes de productividad para la generación de empleos.
Todo desarrollo local es endógeno;
es decir, tiene la capacidad para transformar el sistema socio-económico, la
habilidad para reaccionar ante los nuevos desafíos externos, el aprendizaje
social, la habilidad para la organización y el control social y la habilidad
para innovar a nivel local. Además, todo desarrollo
local es descentralizado porque
busca la configuración del territorio como un sujeto colectivo con capacidad
para construir su propio futuro.
En
consecuencia, el desarrollo local se plantea como objetivos fundamentales: la
consolidación de una sociedad democrática y participativa, la cohesión
económica y social del territorio, la creación de un territorio competitivo y
la conservación de los recursos naturales. Para lograr estos objetivos se
recurre a tres factores estratégicos de competitividad: organización
institucional, conformación de redes sociales orientadas a mejorar la
productividad y con ello el empleo, y el aprovechamiento del complejo entorno
territorial.
En Venezuela se han diseñado políticas y estrategias de
desarrollo regional y local que, mediante un conjunto de instrumentos socios
territoriales adaptados a la realidad del país, han pretendido hacer más
competitivos los espacios locales. A partir de los años 60, la política
regional se orientó bajo la estrategia de ‘desconcentración concentrada’ basada en el desarrollo de
polos en las regiones periféricas, que pretendía integrar las ventajas económicas de
la concentración con las ventajas sociales de
la desconcentración (Delgado, 2002). En términos generales, perseguía los
siguientes objetivos fundamentales:
–
Promover un régimen político-institucional que permitiese profundizar el
proceso de democratización nacional, a través de condiciones políticas administrativas
adecuadas, que hiciesen posible una mayor participación de la población en el
proceso de toma de decisiones.
–
Contrarrestar los efectos negativos asociados a las tendencias concentradoras
de las actividades y de la población, buscando una mayor eficiencia económica
en el uso de los recursos nacionales. Esta estrategia consistió en: a.
Desconcentrar y descentralizar las actividades económicas desestimulando las
acciones concentradoras y estimulando las acciones de dispersión y fomento del
desarrollo regional. b. Crear condiciones económicas y sociales favorables en
las regiones para fomentar la iniciativa local y atraer inversiones desde las
zonas prósperas concentradoras. c. Promover sistemáticamente la
descentralización y desconcentración del poder de decisión
político-institucional, regionalizando los organismos de carácter nacional y
creando organismos regionales capaces de dirigir el desarrollo de las
respectivas regiones.
Dentro del programa del actual gobierno se presenta el Plan
Nacional de Desarrollo Regional 2001 – 2007, donde se considera el territorio
como elemento fundamental para articular el modelo de desarrollo sustentable, a
través de la ‘estrategia de descentralización
desconcentrada’. Esta estrategia procura la
construcción de una sociedad, cuyas orientaciones fundamentales sean
la democracia participativa, la transformación productiva y la equidad en la
búsqueda de un desarrollo más armónico y sostenido.
La visión del desarrollo territorial que se presenta está
dirigida a promover un Desarrollo Humano Sostenible1; es decir, un mejoramiento
de la distribución territorial del ingreso, sobre la base del aprovechamiento
de las potencialidades de cada región, que se exprese, espacialmente, en una
ocupación racional, armónica y eficiente del territorio para lograr una
distribución equilibrada de las actividades productivas, las inversiones para
las generaciones actual y futura y un verdadero desarrollo institucional, a fin
de avanzar hacia una sociedad democrática. Esta estrategia se sustenta en la
búsqueda de cinco equilibrios (Plan de Desarrollo Regional 2001 – 2007):
–
Equilibrio Económico: Se orienta a desarrollar un modelo económico que permita
la producción global de riqueza y la justicia en su disfrute; es decir, la
construcción de una sociedad equitativa, justa y próspera, para lo cual es
necesario establecer una economía humanista, autogestionaria y competitiva.
–
Equilibrio Social: Se orienta, no sólo a corregir las enormes diferencias que
afectan a nuestra sociedad con su gran carga de exclusión e injusticia social
sino también, al desarrollo pleno del ciudadano en los aspectos relativos al
ejercicio de la democracia.
–
Equilibrio Político Institucional: Se orienta a promover la transformación del
marco institucional dentro del cual los actores políticos, sociales y
económicos hacen sus planes y toman sus decisiones.
–
Equilibrio Territorial: Se orienta a desarrollar un modelo de ocupación del
territorio mediante la estrategia de descentralización desconcentrada, a partir
del potencial y las restricciones ambientales y culturales del mismo.
–
Equilibrio Internacional: Se orienta a lograr la adecuada inserción de
Venezuela en el ámbito internacional y el impulso a la integración de las
naciones latinoamericanas y caribeñas, en lo económico, lo territorial y lo
energético.
En el orden territorial, recurre a la base de las
condiciones geográficas, económicas, culturales y ambientales existentes y se
apoya en los siguientes elementos (Figura 1):
–
Fachadas de integración: Amazónica, Andina y Caribeña, que permitirán favorecer
tanto el desarrollo de las regiones fronterizas como la comunicación con los
países vecinos, a través de la integración de los grandes ejes fluviales y del
transporte ferroviario, terrestre, aéreo y marítimo.
– Ejes
de desconcentración (ejes de desarrollo): Occidental, Orinoco-Apure y Oriental,
que conforman regiones programa cuyos recursos serán dirigidos a la ejecución
de obras de infraestructura y al mejoramiento de los servicios públicos en los
centros poblados ubicados a lo largo de cada uno, a los efectos de generar
condiciones favorables para la inversión privada.
–
Dinámica regional: persigue privilegiar las actividades productivas de acuerdo
a la vocación y potencial propios de cada región, tomando en consideración los
sectores definidos como dinamizadores; es decir, pequeña y mediana industria,
agricultura y agroindustria, minería, petróleo y petroquímica, turismo, e
infraestructura y servicios.
La estrategia de descentralización desconcentrada en la dimensión
territorial, se basa en la consolidación de ejes de desarrollo y en la
integración del sistema de ciudades, las cuales deben articularse y polarizar
el crecimiento de la población, así como el desarrollo de la infraestructura de
comunicación requerida para la consolidación económica de las regiones y de los
ejes de desarrollo.
Con el objetivo de crear dinámicas territoriales, dentro de
cada una de las regiones, que posibiliten el surgimiento de condiciones
económicas y sociales, aprovechando las potencialidades y fortalezas de áreas
con ventajas competitivas frente a otras, se crean las Zonas Especiales de
Desarrollo Sustentable (ZEDES), espacios del territorio con características
físicas, demográficas y económicas capaces de soportar y mantener un desarrollo
económico y social sostenible sin grandes esfuerzos, a partir de la inversión
de recursos financieros por parte de los diferentes niveles de gobierno.
Dentro de las ZEDES se están desarrollando programas y
proyectos que buscan fortalecer Núcleos de Desarrollo Endógeno’. Estos núcleos se crean bajo el enfoque del desarrollo endógeno y tienen como objetivo incorporar a la población con la premisa constitucional de la participación protagónica y responsable para la
creación de redes sociales y socio productivas que, junto con los
agentes institucionales locales, puedan aprovechar las potencialidades de
recursos naturales y la capacidad organizativa y productiva de las comunidades
para lograr alcanzar y mantener mejores niveles de calidad de vida.
Fortalecimiento del tejido social entre actores.
Estos núcleos de desarrollo se caracterizan por: utilizar
mayoritariamente recursos locales; sus protagonistas suelen ser pequeñas
empresas vinculadas al capital local, pertenecientes a las industrias
tradicionales, al sector tecnológico y al sector servicios; suelen disponer de
mano de obra abundante y barata, usualmente con nivel de calificación y
adiestramiento de base artesanal y capacidad de adaptación al trabajo; tienden
a estar bajo el control de instancias e instituciones locales, para garantizar
la viabilidad de sus procesos productivos; se apoyan en la concertación
económica y social entre agentes interesados y entre instancias de poder;
frecuentemente se encuentran ubicados entre las iniciativas individuales y el
apoyo oficial; les resultan más útiles las ayudas ‘blandas’ que las ayudas ‘duras’.
En síntesis, esta estrategia viene acompañada, entre otros
programas, por la ‘Agenda Alternativa Bolivariana’, la cual contempla más de 30 iniciativas dirigidas a
asumir el modelo endógeno de desarrollo. Entre sus postulados contempla al
Estado como el motor del crecimiento, el que debe dirigir recursos para
incentivar la aparición de nuevos productores que mediante microempresas y
cooperativas, logren abandonar la pobreza. Sostiene que es necesaria la
reducción de los costos en Petróleos de Venezuela (PDVSA) para financiar en
parte estas iniciativas; contempla el control de cambio como un instrumento
para alcanzar los objetivos.
Nota: En el marco de la estrategia descentralizadora
desconcentradora, cuando se hace referencia al estilo de desarrollo se quiere
expresar que ‘el modelo territorial es, sobre todo, el que condiciona
enormemente el modo de vida de las personas, la calidad de vida, la cohesión social
y también el impacto ambiental’ (Plan Nacional Regional 2001- 2007)
